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      改革開放40周年

      慶祝改革開放40周年教育改革紀事·教育管理體制 突破教育管理體制的瓶頸

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      發布時間:2018-11-14 瀏覽:1355次

        1984年11月20日,一列火車從北京南下。

        火車上是國家教育體制改革文件起草調研小組,調研組南下安徽、江蘇、江西、廣東四省,在經濟體制改革進行得如火如荼的時候,考察中國迫切需要解決的教育體制機制問題。

        “改革管理體制,在加強宏觀管理的同時,堅決實行簡政放權,擴大學校的辦學自主權。”“實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則。”…… 在調研基礎上,1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)從教育管理體制改革入手,為中國教育發展吹響了改革探索的進軍號。

        教育管理體制改革是教育體制改革的重要組成部分,是教育事業發展的重要推手。縱觀改革開放40年來我國教育管理體制改革,每一次改革都跟進當時的社會經濟發展需要,在計劃經濟向市場經濟轉變過程中,在嬗變和陣痛中,以改革突破教育發展瓶頸,激發教育事業發展的生機活力。

        義務教育轉向“以縣為主”的曲折探索

        2006年12月31日,甘肅省會寧縣柴門鄉中心小學三年級學生王培英等幾個留守兒童收到了一份新年禮物——一張類似于新年賀卡的卡片,拿著它上學可以不再交學費、雜費和書本費。

        和王培英一樣的幾千萬西部農村義務教育階段孩子都收到了這樣一份新年禮物——義務教育不再收取學雜費。

        飯要一口一口吃,路要一步一步走,這樣一份新年禮物,經歷了與基本國情相適應的曲折探索。

        1984年,當年的調研組在南下調研過程中發現,就整個教育而言,最大的弊端在于長期計劃經濟體制下所形成的僵化模式。同時,普及九年義務教育的艱巨目標與中央政府當時無法包辦之間的矛盾也凸顯出來。在地方,家庭聯產承包責任制充分釋放了地方基層的活力。因此,中央認為,地方有充分的可能發揮自己的經濟和文化潛力,農村基層組織應該把更多的精力放到辦好本村本鄉的教育事業上來,加快教育事業的發展。

        從當時的實際情況出發,1985年的《決定》將高度集中的中央教育管理權力下放到地方,堅持“基礎教育地方負責,分級管理”的原則,基本形成了“市縣辦高中,鄉鎮辦初中,村辦小學”的格局。

        “這個體制有一定的好處,鄉辦的學校甚至村辦的學校,鄉政府和村委會對自己辦的學校和上邊在這兒辦的學校,責任心不一樣,校舍的維修、學校的建設、學校的土地,甚至教師生活的一些困難,它都更多地給予關心。”曾參與調研和起草1985年教育體制改革決定的教育部原副部長張天保回憶。

        “1985年的《決定》明確提出基礎教育實行地方負責、分級管理的體制,該體制明確了基礎教育的權力和責任是在地方,把中央和地方在基礎教育上的權力和責任作了新劃分。在當時情況下,這應該是一個巨大變革,極大推動了義務教育的普及。”國家教育咨詢委員會委員談松華在回顧改革開放以來的教育體制改革歷程時說。

        但是到了1994年,情況有了很大的變化。

        1994年,國家對財稅體制進行了重大改革,“分稅制”使得中央財力重獲活力,地方財力減弱,2000年農村稅費改革取消了農村義務教育附加費和教育集資,在減輕農民負擔的同時使得農村義務教育經費雪上加霜,以至于全國各地出現大面積拖欠教師工資、農村教育大量負債無力償還等情況。

        “可以這樣說,2000年和2001年,安徽省的農村中小學義務教育像一頭陷入枯井的牛,處于無望的困境之中。”時任安徽省教育廳副廳長的胡平平分管全省基礎教育,幾乎天天接到農村義務教育系統對稅費改革后出現的各種困難情況的反映。

        “‘以鄉鎮為主’的農村義務教育管理體制已經無法保證農村義務教育正常發展了。”胡平平對農村中小學義務教育深感擔憂。

        困境在2001年的全國兩會期間出現了轉機。

        2001年兩會,胡平平作為全國人大代表牽頭提交《盡快制定義務教育投入法》議案,建議“加大縣級政府統籌力度,建立從中央到地方各級政府合理分擔農村義務教育投入新機制”“將農村義務教育的辦學經費和人事管理全部收歸縣管”。這份“一號議案”迅速引起了各方的關注,尤其是中央高層的關注,隨后幾年召開了多次農村基礎教育改革會議。

        2001年5月,《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》印發,提出農村義務教育實行“在國務院領導下,由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。

        2003年9月,國務院召開全國農村教育工作會議,頒布了《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》,進一步強調要堅持和完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制。

        2005年12月24日,《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》下發,明確了將農村義務教育全面納入公共財政保障范疇,建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。

        2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》將“國家建立義務教育經費保障機制”寫進法律,這標志著中國政府朝著制度性安排和標準管理方向前進了一大步。

        但是隨著中國經濟區域發展不平衡、城鄉差異擴大、人口流動加快,在實踐過程中基礎教育“以縣為主”的管理體制顯得管理重心過低,加強省級統籌又成為時代呼聲。2011年,北京、上海、安徽、廣東、云南、新疆、深圳成為省級政府教育統籌綜合改革試點,探索統籌建立健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費、保障教育投入穩定增長的體制機制。

        高等教育打破條塊分割的管理體制

        1979年12月6日,復旦大學校長蘇步青等幾位著名大學校長、書記在《人民日報》上呼吁“給高等學校一點自主權”。《人民日報》還為此加了編者按:學校應不應該有點自主權?應該有哪些自主權?

        “文革”結束,高考恢復,高校工作步入正軌。20世紀50年代形成的高等教育管理體制越來越不適應改革開放的節奏。中央各部委辦大學(“條”),地方省市也辦大學(“塊”),形成了中央各辦學部委之間、部委與地方之間在辦學、管學上的“條塊分割”。當時高校有一股強烈的“擴大辦學自主權”的愿望和要求。

        1985年出臺的《決定》就尖銳地指出,在教育事業管理權限的劃分上,政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死,使學校缺乏應有的活力;而政府應該加以管理的事情,又沒有很好地管起來。同時進一步明確堅決實行簡政放權,擴大學校的辦學自主權。

        曾任國務院副總理的李嵐清在其教育訪談錄中對當時中國高等教育管理體制存在的問題有一個形象的描述:高等教育資源被分割的局面,就好像一塊蛋糕,先被橫切,再被豎切,左切右切,最后被切成了蛋糕屑。

        這場轟轟烈烈的改革首先從解決部門辦學著手。其實早在1985年關于教育體制改革的決定的起草中,就對部門辦學的弊端做出了分析,中央領導也認為非改不可,但是當時中央的業務部門具有管理行業的職能,全國的大型企業也由中央部門管理,同時財政“大包干”,各部門有各自的辦學經費,因此改革部門辦學還缺乏基本的條件和政策支持。每個高校都是部委或地方政府的“親兒子”,要把親兒子送人談何容易?

        進入20世紀90年代,隨著經濟體制改革的大力推進以及中央政府機構的改革,改革部門辦學的時機逐漸成熟。1994年在上海、1995年在南昌、1996年在北戴河、1998年在揚州,國務院相繼召開了四次高等教育管理體制改革座談會,提出了“共建、調整、合作、合并”的八字方針,明確要求淡化和改革高校單一的隸屬關系,加強省級政府統籌,變條塊分割為條塊有機結合等。

        1998年抓住政府機構改革的契機,高等教育管理體制改革步伐加快、力度加大。國務院做出《關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》,將裁撤的部委所屬高校進行了調整。原來國務院有關部門直接管理的367所普通高校改革后只剩下111所,其他大多數高校實行了省級政府管理、地方與中央共建的管理體制,這一前所未有的大規模改革前后總共經歷了近10年的時間,基本上完成了新中國歷史上最大的一次高等教育宏觀管理體制改革和布局。

        世紀之交的高等教育管理體制改革中,最為公眾和社會所感知的就是高校之間的合并。1998年,浙江大學、杭州大學、浙江農業大學、浙江醫科大學聚合在一起,合并組建為新浙江大學,成為中國高校的第一艘“航空母艦”。

        “合校的目的不在大,而在強。”今年9月,浙江大學召開并校發展20周年座談會,作為四校合并親歷者的黨委書記鄒曉東說,過去20年浙江大學的變化是極其深刻的,不僅實現了辦學規模的超常規擴大,更達到了內涵質量的跨越式提升。

        “通過共建、調整、合作、合并等多種形式進行的高等教育管理體制改革,不僅打破了條塊分割、重復辦學的局面,實現了優勢互補,教育資源的合理重組、配置和充分利用,而且調動了中央、地方及社會各方面參與辦學的積極性,使教育質量和辦學效益有了明顯提高。”李嵐清在其教育訪談錄中這樣評價。

        在改革部門辦學的過程中,中央政府對高等教育的管理權限也逐步下放到省級政府,比如2000年,高職學校的審批權下放給省級政府,以前所有高校都需要教育部審批;把相應專科層次的招生計劃權下放到省。這兩個權力的下放,擴大了省級政府的統籌決策權,同時不少原屬中央部委管理的高校也劃分地方管理或與部委共建。

        這場高等教育宏觀管理體制改革和布局使得中央和地方兩級政府管理、省級管理為主的高等教育管理格局由此基本形成,高校在服務地方社會經濟發展中將能發揮更大作用。

        轉變政府職能,推進管辦評分離

        2017年山東的校長們共同關注著一件事:中小學和校長一律取消行政級別,實行校長職級制管理。通俗點說,摘“官帽”。這項最先從濰坊等地試點的改革在山東全省實施,山東的中小學校長從“行政人”變成“教育人”。

        “全面取消行政級別,促進了校長專業化發展,市里對學校下放教學、人事、財務、基建等14項權力,進一步擴大了學校自主權。”青島十五中校長孫睿說,改革也使校長成為令人羨慕的職業,解決了長期以來校長責任大、付出多、待遇低、職業吸引力差的問題。

        同樣的事情還發生在四川。四川大學附中西區學校自從開展“教師自聘、管理自主、經費包干”改革以來,辦學主動性和積極性空前高漲,學生的學科合格率一躍位居全區前列。

        從1985年至今,教育管理職能轉變一直是教育改革與發展的重要主題。

        2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出教育管理體制改革的目標是形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制,初步提出“管辦評分離”。

        黨的十八大以來,“管辦評分離”融入了推進國家治理體系和治理能力現代化這個更大的國家治理背景中。2013年黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出要“深入推進管、辦、評分離,擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權,完善學校內部治理結構,強化國家教育督導,委托社會組織開展教育評估監測”。2015年教育部出臺了《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》,明確了管辦評分離的教育行動路線圖。

        長期以來,教育領域某種程度上存在著政府集舉辦者、管理者、監督者等角色于一身的現象,為社會所詬病。

        “這種現狀帶來的結果必然是自說自話,缺乏說服力,缺乏相互監督和相互制約,無論哪個環節出了問題都難以問責和及時改進,長此以往就陷入僵化固化的泥潭。”中國教育科學研究院副院長曾天山說。

        “落實和擴大學校辦學自主權,首先是政府的職責。政府轉變職能、轉變管理方式是落實辦學自主權的前提。”中國教育學會秘書處秘書長楊銀付說。

        自2013年以來,據不完全統計,共有民辦學校聘任校長核準、國家重點學科審批、高等教育自學考試專科專業審批、高等學校博士學科點專項科研基金審批等13項教育行政審批事項取消。

        “在放權的同時,還要創新管理方式。”楊銀付認為,要更多運用法規、規劃、公共財政、信息服務等手段引導和支持學校發展,加強和改善宏觀管理,發揮引導、示范、激勵、監管作用。

        2013年10月底,全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團全部安裝中小學生學籍信息管理系統,一人一籍,籍隨人走,動態監管,全程跟蹤,這項重要的基礎性工作,通過現代信息技術可以更好地提供信息服務,由此提高基礎教育管理水平。

        “落實和擴大學校辦學自主權,關鍵是完善學校內部治理結構,要讓每所學校都能依法行使辦學自主權和承擔相應責任,核心是加強章程建設。”曾天山認為,辦學自主權須由規范的學校內部治理結構來實現。

        自2013年11月核準中國人民大學等6所高校章程以來,2015年底全國高校基本實現了一校一章的格局,我國高等學校依法辦學、依章程治校取得重要進展。2016年青島出臺了《青島市中小學校管理辦法》,該辦法通過地方性規章的形式,調節政府、學校、社會等在學校管理方面的關系,為中小學辦學自主權的細化和落實提供了法規依據,是建設現代學校制度改革的新進展,在全國具有重要示范意義。

        “強化國家教育督導是創新教育管理方式的重要要求,將有助于建立起教育決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”楊銀付說。

        今年6月,國務院教育督導委員會開展了新中國成立以來的首次對省級政府履行教育職責情況的督導,向各地派出了32個核查組,對31個省(區、市)級人民政府和新疆生產建設兵團履行教育職責情況進行實地核查。

        改革開放40年教育管理體制改革的實踐從某種意義上看就是在社會主義市場經濟條件下,中國的教育該如何辦的問題,如何協調市場與計劃、效率與公平、公益與產業雙重屬性的問題。中國教育管理體制改革走過40年的艱辛探索歷程,但還遠遠沒有結束,如何進一步擴大高校辦學自主權,如何厘清教育行政部門和其他職能部門的權責,教育部門的人權事權財權如何統一等問題將在未來的教育實踐中期待解決。(《中國教育報》記者 歐媚 易鑫)


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